近日，住建部、發(fā)改委、財政部、國土資源部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《住房城鄉建設部等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導民間資本進(jìn)入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)的意見(jiàn)》(建城[2016]208號，下稱(chēng)“《意見(jiàn)》”)。這是財政部10月12日發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》、《政府和社會(huì )資本項目財政暫行管理辦法》，發(fā)改委發(fā)布《傳統基礎設施領(lǐng)域實(shí)施政府和社會(huì )資本合作項目工作導則后，財政部、發(fā)改委共同聯(lián)合其他部委發(fā)布的又一文件。

大家應該關(guān)注到了，此次聚焦的領(lǐng)域為供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業(yè)。根據財政部之前的要求，這屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，其中垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，還屬于強制PPP的范圍。同樣的，這些領(lǐng)域也落入了發(fā)改委之前《國家發(fā)改委關(guān)于切實(shí)做好傳統基礎設施領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》中的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎設施領(lǐng)域。在《意見(jiàn)》所聚焦的行業(yè)領(lǐng)域，發(fā)改委和財政部、住建部開(kāi)始聯(lián)手協(xié)作共同發(fā)文，不失為PPP的一大利好。

我們先單純的從技術(shù)角度看一下《意見(jiàn)》傳遞的新的政策導向。

一、提高服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)行業(yè)競爭

《意見(jiàn)》強調，“鼓勵和引導民間資本進(jìn)入市政公用行業(yè)既利當前又惠長(cháng)遠，對穩增長(cháng)、保就業(yè)具有重要意義，也是推進(jìn)供給側結構性改革的重要內容?！庇浀弥鞍l(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作(PPP)創(chuàng )新工作的通知》中，提出了“完善費價(jià)機制，設置平均行業(yè)基準利潤率，給民間資本投資明確的市場(chǎng)預期，吸引民間資本投資”，在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行PPP模式創(chuàng )新工作。民間資本進(jìn)入市政公用行業(yè)，一定程度上能夠在市政公用行業(yè)創(chuàng )造競爭機制，但需要注意的是，如何避免價(jià)格戰等惡性競爭，是選擇市政公用事業(yè)服務(wù)供應商的重要課題之一。

二、鼓勵PPP與項目打包實(shí)施

根據《意見(jiàn)》要求，“(一)規范直接投資。民間資本可以采取獨資、合資等方式直接投資城鎮燃氣、供熱、垃圾處理設施建設和運營(yíng)?？梢圆扇『献?、參股等方式參與供水、污水處理設施建設和經(jīng)營(yíng)。具備條件的民營(yíng)企業(yè)可作為專(zhuān)業(yè)運營(yíng)商，受托運營(yíng)供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理設施。鼓勵民間資本通過(guò)政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式參與市政公用設施建設運營(yíng)?！薄?二)鼓勵間接投資。鼓勵民間資本通過(guò)依法合規投資產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，參與城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理設施建設和運營(yíng)。鼓勵民間資本通過(guò)參與國有企業(yè)改制重組、股權認購等進(jìn)入市政公用行業(yè)，政府可根據行業(yè)特點(diǎn)和不同地區實(shí)際，采取控股或委派公益董事等方法，保持必要的調控能力?！?/p>

一個(gè)項目通過(guò)什么模式建設和運營(yíng)，首先要從政府與投資人之間的關(guān)系上判斷。這里實(shí)際上引出了一個(gè)問(wèn)題，那就是，在這些領(lǐng)域，民間資本直接投資、間接投資與PPP之間的邏輯關(guān)系是什么?

打包選擇投資人，挑戰在于，社會(huì )資本能否駕馭全方位多類(lèi)型的市政公用事業(yè)項目有待觀(guān)望;其次，項目?jì)热莸呢S富難免帶來(lái)更高的投資金額，對于社會(huì )資本的資本實(shí)力和融資能力提出了較高的要求;再次，不同項目的組合，會(huì )對項目之間的績(jì)效考核提出挑戰，項目之間的交叉影響也會(huì )更復雜;最后，項目交易結構復雜，合同文本、測算數據數量大，對于咨詢(xún)機構對項目的整體掌控能力也是重要的考驗。

三、完善土地供給政策

《意見(jiàn)》對于大家比較關(guān)心的土地供應問(wèn)題進(jìn)行了詳細的說(shuō)明。特別需要提到的是，《意見(jiàn)》中對于土地的協(xié)議出讓明確了具體的適用范圍：“不符合《劃撥用地目錄》且只有一個(gè)意向投資者的，可依法以協(xié)議方式供應土地”;并在繼《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì )資本合作示范項目加快推動(dòng)示范項目建設的通知》(財金[2016]91號)后再次提出了“將競爭確定投資者的環(huán)節和競爭確定用地者的環(huán)節合并進(jìn)行”。

實(shí)際上，根據財政部對PPP項目采購具有格預審程序要求，在一般情況下，會(huì )有3個(gè)以上的潛在投資人參與PPP項目競爭，除非是單一來(lái)源采購。那么，在這種情況下，如何判斷只有一個(gè)意向投資者?對于PPP項目，未來(lái)適用更多的應該是已經(jīng)在政策文件中多次提到的“競爭確定投資者的環(huán)節和競爭確定用地者的環(huán)節合并進(jìn)行”，這一創(chuàng )新性的選定用地者的方式，更加符合PPP的操作流程，也充分體現了《意見(jiàn)》所提倡的行業(yè)競爭。

四、完善價(jià)費財稅政策

對于民間資本而言，投資利潤高低是重要的考量環(huán)節?！兑庖?jiàn)》從價(jià)格政策、收費制度、財稅政策、政府投入四方面對收費這一重要問(wèn)題進(jìn)行了明確。

《意見(jiàn)》考慮到了地下管廊的入廊問(wèn)題：“供水、燃氣、供熱等企業(yè)運營(yíng)管線(xiàn)進(jìn)入城市地下綜合管廊的，可根據實(shí)際成本變化情況，適時(shí)適當調整供水、燃氣、供熱等價(jià)格”。這一安排給解決了地下管廊項目上入廊企業(yè)的成本增加問(wèn)題，對于提高企業(yè)入廊積極性有幫助。

《意見(jiàn)》鼓勵民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域，同時(shí)也要求政府投資確保必要的投入，并且明確“政府資金投入形成的資產(chǎn)可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等PPP模式引入民間資本經(jīng)營(yíng)”。這里解決了很多人關(guān)心的一個(gè)疑問(wèn)，那就是，基礎設施領(lǐng)域還需要政府投入嗎，必須搞PPP嗎?政府投入形成存量資產(chǎn)后，可以再做PPP。

如果大家仔細品一品《意見(jiàn)》，你會(huì )發(fā)現，現在的PPP領(lǐng)域，真可謂是“東邊日出西邊雨，道是無(wú)晴卻有晴”，不過(guò)，功夫在詩(shī)外。